最近一段時間，“違規用地”“被動違規”“未批先建”等系列光伏亂象被頻繁曝光，與此同時，廣西、山西、江蘇等多個省份也在8、9月份陸續推出各自最新的光伏規范用地管理細則。

嚴肅整頓與強勢新規兩相加持，共同把“光伏用地”這個老生常談的話題推上了輿論風口。

如果你是一位光伏從業者，又恰好負責光伏電站建設前期的拿地審批工作，那你一定對“跑斷腿、磨破嘴、交了錢、受了罪”這四句話頗有體會，尤其是今年以來，這種體會應該是越來越深……

一句簡單的“光伏用地政策收緊”，遠遠不足以概括光伏項目拿地艱辛的全部原因。或者，更精準的表述應該是，讓從業者懼怕和痛苦的，不是“收緊”本身這個“神”，而是由它引申出來的各種“形”——中央級政策和各地政策的差異、新舊政策的差異、政策落地執行的程度、執行過程中不同分管部門的口徑和標準等，這其中的知識盲區和矛盾紛爭，才是關鍵所在。

本文試著從政策內容和政策執行兩個層面，淺探光伏用地背后的風云變幻。

政策收緊了，也嚴謹了

9月12日，自然資源部在《自然資源管理工作中涉及地類的有關問題解答》中回答光伏用地的地類認定和管理的問題時，提及《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》(自然資辦發[2023]12號)和《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》(國土資規[2017]8號)兩份文件。

《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》(自然資辦發[2023]12號)頒發于2023年3月20日，是光伏用地領域最新的中央級指導政策，它的頒布執行，直接取代了2017年10月頒布的《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》(國土資規[2017]8號)。

那么，新舊兩份政策具體有什么差異？對光伏用地的實際影響具體體現在哪些地方？翻閱兩份政策原文就會發現，兩個問題很難依托政策內容給出詳細答案，因為前后兩份文件闡述的側重點不同，且并不能一一對應。

比如，新政策提出了“光伏發電項目用地實行分類管理”，這是新增的要求，那么在舊政策執行時代落地的光伏項目在新政施行之后又該如何“對號入座”？上述截圖給出了答案。

也就是說，政策在根據時代和產業的發展要求不斷更新迭代，但是具體的政策內容并不能完全做到條條款款都有據可依。每一項政策的出臺，尤其是中央級政策，只能提供一個宏觀的方向指引。

《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》新政給出的導向是光伏用地政策進一步收緊，這是行業共識，可是若細致對比新舊政策的內容就會發現，國家關于光伏用地的管理，在收緊的同時，也在逐步細化，這是一種從粗放式管理到精細化管理的謹慎考量，契合產業高質量發展的宗旨。

以光伏方陣的用地規范為例，舊政策《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》的表述為“對于使用永久基本農田以外的耕地布設光伏方陣的情形，應當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。”。

《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》原文截圖

而到了新政策，《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》的相關表述變為“光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農用地的，應根據實際合理控制，節約集約用地，盡量避免對生態和農業生產的影響”。

《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》原文截圖

“不得占用耕地”是用地政策收縮的表現，其他則是政策更為細致和嚴謹的表現。

可以說，從國家發展全局和光伏產業健康發展考量，光伏用地政策的收緊是科學的研判，無可厚非。但是，想要徹底理解中央級政策和各地政策的差異、新舊政策的差異，著實不易。

政策下發之后，還需要一段相當長的時間去解讀分析、因地制宜、查漏補缺、日臻完善，這個過程，需要各級政府、產學研機構的共同參與。而在政策落地執行的階段，光伏企業也將體會到各種冷暖與紛爭。

亂象背后的無奈嘆息

光伏用地亂象有很多，刨除部分刻意為之的違法亂紀行為不談，有兩種類型最具代表性，也最為無奈。

一種是“被動違規”。隨著政策的更新，光伏用地的土地類型、標準以及項目相關手續的辦理都在不斷變化中，這導致了此前部分合法合規的項目被動成為“違規”項目，進而不得不拆除。

典型案例是江蘇泗洪領跑者光伏基地被拆除。2022年，該項目部分光伏方陣由于占用行洪通道以及未依法依規辦理水行政許可手續受到生態環境保護督察組與淮河水利委員會的核查，要求按《天崗湖湖泊保護規劃》和淮河水利委員會印發的審查意見，將要求不符的光伏等設施因地制宜、有計劃地調整退出，做到應清盡清、能清速清。

但是，泗洪領跑者早在2017年就獲批開建，申報資料顯示，泗洪縣水利局批復意見為《江蘇省泗洪縣西南崗光伏發電應用領跑基地規劃報告》不影響我縣河道、湖泊的行洪和蓄洪功能，我局同意該規劃報告及實施方案。2018年泗洪領跑者項目陸續并網，2年之后的2020年，泗洪縣《天崗湖保護規劃》方才完成編制。

另一種是“管理部門意見不統一”。由于光伏項目占地面積大，會涉及國土、環保、林業、畜牧、漁業、水利等多個部門。光伏用地項目審批涉及能源、國土、林草、環保等多個部門，但各主管部門的業務出發點不同，規劃、標準存在不協調、不一致的地方。由于同一塊土地在各部門的功能劃分不盡相同，因此前期開發人員需要跑多個部門分別去落實。然而，由于各種原因，可能僅落實一兩個部門，有些部門在不專業的情況下被忽略。

比如，同一個項目，能源主管部門同意批復，到了國土資源部門就通不過。又或者，項目在實施過程中，某個部門一旦調整規劃，很可能導致項目陷入停滯狀態，或重復提交審批材料，客觀上影響了新能源項目建設的落地效率，增加項目成本并延長開發周期。

對此，不少專家曾呼吁“一張圖”的方式，呼吁我國可再生能源規劃、土地生態功能保護、國土空間規劃等需銜接一致。

令人欣喜的是，這個問題的解決已經出現了曙光。《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》文件兩次提到“一張圖”規劃。

行業中有一種普遍的聲音，說用地問題是橫亙在光伏產業發展道路上的大山，阻礙了產業的高速、順暢發展。

可是，哪一個產業的發展是一馬平川的呢？所有健全的機制都是在碰撞和調整中一步步發展起來的，而且是螺旋式上升、波浪式前進。

當土地、產業、稅收等要素碰到一起，爭端和矛盾也隨之而起，政府、企業都有各自的知識盲區需要不斷補課，產業的發展在探索和挫折中不斷前行。

這是常態，是規律，也是必修課。